Gestione nascite e decessi, addio alla carta: le nuove regole dal 15 luglio

Nelle scorse settimane con un apposito Decreto del primo aprile 2025 , che ha per oggetto “Accelerazione dell’acquisizione delle informazioni relative alle nascite e ai decessi, tramite il Sistema tessera sanitaria” il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha innovato profondamente il sistema di flussi comunicativi che esisteva fra i vari enti che movimentano e registrano i dati relativi ai nuovi nati ed ai defunti.

Origini normative del sistema comunicazioni demografiche

Il sistema di comunicazione delle informazioni relative alle nascite e decessi prende origine da norme degli anni 30, con il Testo unico delle leggi sanitarie (TULS) approvato con Regio Decreto n. 1265 del 27 luglio 1934 e il Regio Decreto n. 1238 del 9 luglio 1939, l’«Ordinamento dello stato civile», modificato con il Decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, recante «Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile».

Tali comunicazioni, così come indicato anche dal Decreto Legislativo 6 settembre 1989, n. 322, recante “Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell’Istituto nazionale di statistica”, ai sensi dell’art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400, hanno un importante rilievo statistico.

Quadro normativo europeo per statistiche demografiche

L’Unione Europea al riguardo ha poi regolato le tematiche sulla popolazione e sugli eventi dello stato civile con diversi atti:

• con il Regolamento (UE) n. 1260/2013, come attuato dal Regolamento (UE) n. 205/ 2014 relativo alle statistiche demografiche europee, che ha per oggetto, come previsto dal relativo articolo 1, la definizione di «un quadro giuridico comune in vista dello sviluppo, della produzione e della diffusione di statistiche europee sulla popolazione e sugli eventi di stato civile».
• Per quanto riguarda le statistiche sulle cause di decesso con il “Regolamento (UE) n. 328/2011 della Commissione del 5 aprile 2011 recante disposizioni attuative del Regolamento (CE) n. 1338/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo alle statistiche comunitarie in materia di sanità pubblica e di salute e sicurezza sul luogo di lavoro”.

Genesi del decreto nascite decessi digitale durante il Covid

Il bisogno di elaborare il recente Decreto, poi pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.89 del 16-4-2025, nasce da quanto indicato dall’articolo 12 “Accelerazione dell’acquisizione delle informazioni relative alle nascite e ai decessi” del Decreto Legge n.34 del 2020, recante: «Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19».

Questo stabiliva che, con Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, e di concerto con quelli della Salute e dell’Interno e previo parere del Garante Privacy, fossero definite le modalità tecniche necessarie a far sì che le informazioni suindicate fossero inviate dalle strutture sanitarie, dai medici o da altri sanitari delegati, al Sistema Tessera Sanitaria del Ministero dell’Economia e delle Finanze, esonerando gli stessi dall’ulteriore invio ai Comuni delle attestazioni cartacee.

Coordinamento normativo per implementazione sistema digitale

Nell’elaborarne il testo, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha dovuto tener conto di una serie di indicazioni che derivano dalla lettura combinata e contestuale di più norme.

Nel rimodulare il sistema di comunicazione degli eventi dello stato civile tra i diversi attori coinvolti infatti ha preso in esame, ad esempio, il Decreto del Presidente della Repubblica n.396 del 3 novembre 2000 per quanto riguarda le attestazioni e dichiarazione di nascita, dove assume particolare rilievo l’articolo 30, comma 1 , che tutela la volontà della madre di non essere nominata nella dichiarazione di nascita, presupposto che ha reso necessaria l’adozione di particolari misure tecniche ed organizzative della relativa identità della donna.

In via più generale si è tenuto ovviamente conto anche delle norme del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, che regola il Codice dell’amministrazione digitale (CAD) e soprattutto tutto del Sistema Tessera Sanitaria di cui all’articolo 50 del Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326

Per quanto riguarda il CAD la tematica sviluppata nel Decreto è strettamente collegata:

• all’articolo 62-ter, che istituisce, nell’ambito del Sistema TS, l’Anagrafe nazionale degli assistititi (ANA), base dati unica di tutti gli assistiti del Servizio sanitario nazionale (SSN), al fine di rafforzare gli interventi in tema di monitoraggio della spesa del settore sanitario, accelerare il processo di automazione amministrativa e migliorare i servizi per i cittadini e le pubbliche amministrazioni;
• al comma 2-bis dell’articolo 62, che prevede che l’ANPR contenga altresì l’Archivio nazionale informatizzato dei registri dello stato civile tenuti dai Comuni.

Documenti digitalizzati nel nuovo sistema tessera sanitaria

Con il Decreto di inizio aprile sono quindi state definite le modalità tecniche per la dematerializzazione e l’invio telematico al Sistema TS di una serie di documenti:

• l’attestazione di nascita di cui all’art. 30, comma 1, del Decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, che contiene le generalità della puerpera nonché le indicazioni del comune, ospedale, casa di cura o altro luogo ove è avvenuta la nascita, del giorno e dell’ora della nascita e del sesso del bambino.
• la dichiarazione di nascita di cui all’art. 30, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, che, ai fini della formazione dell’atto di nascita, viene resa all’ufficiale dello stato civile assieme alla attestazione dell’avvenuta nascita da uno dei genitori, da un procuratore speciale, o dal medico o dalla ostetrica o da altra persona che ha assistito al parto, rispettando l’eventuale volontà della madre di non essere nominata.
• l’avviso di decesso o Dichiarazione di morte di cui all’art. 72, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, dichiarazione che deve essere fatta non oltre le ventiquattro ore dal decesso all’ufficiale dello stato civile del luogo dove questa è avvenuta o, nel caso in cui tale luogo si ignori, del luogo dove il cadavere è stato deposto. Questa viene fatta da uno dei congiunti o da una persona convivente con il defunto o da un loro delegato o, in mancanza da persona informata del decesso, salvo il caso in cui il decesso sia avvenuto in un ospedale, casa di cura o di riposo, nel quale l’avviso viene trasmesso a cura del direttore o di soggetto da questo delegato;
• la denuncia della causa di morte, di cui all’articolo 1 del Regolamento di polizia mortuaria, di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, che dispone che in ogni caso di morte debba essere denunciata dal medico curante o necroscopo al sindaco la malattia che l’ha causata utilizzando un apposita scheda stabilita dal Ministero della sanità, d’intesa con l’Istituto nazionale di statistica. Tali schede, che hanno finalità sanitarie, epidemiologiche e statistiche sono inviate, entro trenta giorni, dal comune ove è avvenuto il decesso alla azienda sanitaria locale di riferimento, che alimenta così un proprio Registro di mortalità
• il certificato necroscopico, previsto dall’articolo 74, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, che viene rilasciato dall’ufficiale dello stato civile trascorse almeno ventiquattro ore dalla morte e che viene annotato negli archivi dello Stato Civile.

Funzionamento tecnico sistema TS per comunicazioni demografiche

Le nuove disposizioni stabiliscono che i sopra indicati documenti dematerializzati siano inviati al Sistema TS o Tessera Sanitaria, anche tramite il SAR, il sistema informativo di cui e’ Titolare il Ministero dell’Economia e delle Finanze in attuazione di quanto disposto dall’art. 50 del Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, o il «SAR», il Sistema di accoglienza regionale, da parte dei soggetti autorizzati e individuano le modalità tecniche per consentirne la predisposizione e l’invio telematico.

Il Sistema TS renderà disponibili le informazioni sia all’ISTAT che ai Comuni, e ciò consentirà in particolare di alimentare ed aggiornare l’ANPR, l’Anagrafe nazionale della popolazione residente, di cui all’art. 62 del Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e l’ANSC, l’Archivio nazionale informatizzato dei registri dello Stato civile, di cui all’art. 62, comma 2-bis, del CAD, contenuto nella stessa ANPR.

Misure sicurezza cyber e parere del Garante privacy

Il Decreto oggetto di analisi va a disciplinare le comunicazioni elettroniche dei dati e informazioni che aggiornano i registri dello stato civile e che sono prodotte o accertate in ambito sanitario e che quindi riguardano sia dati meramente personali che dati appartenenti alle categorie particolari di cui agli articoli 6 e 9 del Regolamento UE 2016/679.

Pertanto per rendere effettivo tale processo, già in via generale delineato con l’articolo 12 del Decreto Legge n.34 del 2020 è stato necessario che il legislatore adottasse il Decreto del 1° aprile per definire le modalità tecniche e le relative misure di sicurezza tecniche ed organizzative necessarie a garantire un livello di sicurezza adeguato al rischio, alle quali devono attenersi tutti gli attori coinvolti, a partire dalle strutture sanitarie, dai loro medici o dagli altri sanitari delegati alla gestione dei relativi flussi di dati.

Questo, con i suoi tre allegati (“Scambio di dati con ANPR – Allegato 1”, “Scambio dati cause morte con ISTAT, comuni e ASL – Allegato 2”, “Scambio dati con ISTAT – Evento nascita – Allegato 3”), che ne sono parte integrante, è stato sottoposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con la nota del 28 aprile 2021, al Garante per la protezione dei dati personali, per la valutazione dell’adeguatezza delle misure individuate.

Il Garante Privacy ha fornito con il Provvedimento n. 193 del 26 maggio 2022 il proprio parere, nel quale fa presente comunque la necessità di effettuare la valutazione di impatto sul trattamento dei dati personali, non allegata allo schema di Decreto, che “..dovrà essere comunque condotta prima dell’inizio dei trattamenti disciplinati dallo schema di Decreto” e che le relative risultanze dovranno essere tenute nella dovuta considerazione per l’adozione di eventuali ulteriori garanzie, misure di sicurezza e meccanismi per affrontare eventuali rischi residui e garantire la protezione dei dati personali, tenuto conto dei diritti e degli interessi degli interessati.

Valutazione positiva condizionata autorità privacy

L’Autorità, tenendo conto comunque che nel testo dello schema di Decreto sono state introdotte talune delle indicazioni che aveva fornito nel corso dell’attività istruttoria nel corso delle interlocuzioni e delle riunioni effettuate nell’ambito dell’attività istruttoria e che questo risultava in via generale conforme ai principi stabiliti in materia di protezione dei dati personali dal Regolamento UE 2016/679 o Gdpr e dal Codice Privacy o Decreto Legislativo 196/03, ha formulato un parere positivo condizionato, tenuto conto di talune limitate criticità dell’impianto normativo, al rispetto di una serie di ulteriori misure.

In particolare il Garante ha ricordato che è stato necessario un coordinamento delle disposizioni dello schema di Decreto con l’art. 12 del d.l. n. 34 del 2020, cui il Decreto è chiamato a dare attuazione, e con le altre disposizioni normative vigenti.

Ciò al fine di rendere coerente il sistema dei flussi disciplinato dal Decreto, al fine di individuare le opportune garanzie per rendere conformi i trattamenti ivi disciplinati al Regolamento e al Decreto legislativo 196/2003, in particolare rispettando i principi di liceità, corretta e trasparenza, di liceità, correttezza, minimizzazione, esattezza, integrità e riservatezza, nonché di protezione dei dati fin dalla progettazione e per impostazione predefinita (artt. 5, par. 1, lett. a), b) e c), d) ed f) e 25 e 32), tenendo presente, ad esempio, che va tutelata, anche nei confronti dell’ISTAT, la volontà della madre di non essere nominata nella dichiarazione di nascita (c.d. parto in anonimato), e del conseguente limite all’accesso a tali informazioni da parte del figlio biologico, come previsto dall’articolo 93 del Decreto Legislativo 196/03..

L’essenzialità di tali indicazioni è evidente in quanto, ad esempio, in base a quanto stabilito dall’articolo 34, comma 2, della legge 21 luglio 1965, n. 903, dall’evento morte discende ovviamente l’interruzione dell’erogazione della prestazione pensionistica all’interessato che ne fruiva.

L’Autorità ha chiesto al Ministero anche di integrare la bozza di Decreto relativamente alle misure di sicurezza da adottare per il sistema di monitoraggio e reportistica, nonché di prevedere, quale misura tecnico organizzativa, anche il disaster recovery dei sistemi, di adottare procedure di autenticazione informatica a due o più fattori, al fine di assicurare il medesimo livello di sicurezza e robustezza per le diverse modalità di accesso previste al sistema TS da parte degli operatori sanitari.

Definizione delle responsabilità nel trattamento dei dati

Una delle richieste di maggiore interesse esplicitate al Ministero da parte del Garante è stata quella di riformulare il testo dell’articolo dello schema di Decreto dedicato alle responsabilità del trattamento dei dati.

Precisamente “ in modo da esplicitare che la titolarità del trattamento dei “soggetti autorizzati [ ] a generare documenti informatici”, non è da intendersi riferita al singolo professionista sanitario “autorizzato” (direttore sanitario o suo delegato, medico, ostetrica, etc.), bensì alla struttura sanitaria cui lo stesso afferisce” e da inserire al suo interno “..che il Ministero dell’economia e delle Finanze, responsabile del trattamento, è tenuto a rispettare, oltre le prescrizioni contenute nel Decreto, anche le altre istruzioni e obblighi da definire, ai sensi dell’art. 28 del Regolamento, all’atto della regolamentazione del rapporto con i rispettivi titolari del trattamento indicati nei precedenti commi, tenuto anche conto delle risultanze della valutazione di impatto”

Tali richieste sono poi state soddisfatte con la formulazione dell’articolo 11 del Decreto del 1°aprile “Trattamento dei dati”, nel quale sono stati individuati:

• le strutture sanitarie, a cui afferiscono i soggetti autorizzati a generare i documenti informatici relativi alla nascita e al decesso tramite il Sistema TS, come Titolari del relativo trattamento;
• il Ministero dell’Interno, già Titolare del sistema ANPR, come Titolare del trattamento relativamente alla messa a disposizione delle funzionalità di trasmissione del documento informatico;
•  i Sindaci, quali ufficiali dello stato civile, come destinatari dei dati comunicati dalle strutture sanitarie e dal Ministero dell’interno;
•  l’ISTAT come destinatario dei dati comunicati dalle strutture sanitarie acquisiti per il tramite del Sistema TS, e dai comuni, acquisiti tramite l’accesso diretto ai propri sistemi;
•  il Ministero dell’economia e delle finanze come :
  • Titolare dei trattamenti necessari ad assicurare i servizi di identificazione e autenticazione informatica degli operatori sulla piattaforma mediante l’utilizzo delle credenziali di accesso al Sistema TS,
  • Responsabile del trattamento dei dati relativi agli eventi di nascita e morte, al fine di consentirne la dematerializzazione e la messa a disposizione alle diverse amministrazioni coinvolte nei flussi per lo svolgimento dei relativi compiti istituzionali.

Per quanto riguarda la posizione di Responsabile del trattamento del Dicastero succitato, che dovrà essere designato tale dai Titolari del trattamento , il Decreto stabilisce che questo è tenuto a rispettare non solo gli obblighi previsti dall’articolo 28 del Regolamento UE n. 679/2016 e le altre istruzioni e obblighi individuati da definire, ai sensi del predetto art. 28 del Regolamento (UE) n. 679/2016, all’atto della regolamentazione del rapporto con i rispettivi titolari, ma anche tutte le prescrizioni contenute nel Decreto stesso e nei relativi allegati “…, che costituiscono istruzioni del Titolare del trattamento ai sensi della lettera a) del paragrafo 3 dell’articolo 28 stesso.

Implementazione progressiva del decreto e modernizzazione della pubblica amministrazione

Il Decreto del 1° aprile 2025 regolamenta finalmente quanto necessario a dare seguito al percorso di innovazione avviatosi in piena epoca pandemica con il Decreto Legge n.34 del 2020 «Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19» in materia di accelerazione dell’acquisizione delle informazioni relative alle nascite e ai decessi.

La problematica strategica gestita, avvalendosi degli strumenti dell’amministrazione digitale, dal legislatore vede coinvolti una serie numerosa di attori, pensiamo a tutte le Amministrazioni Comunali e a tutte le Strutture Sanitarie pubbliche e private operanti sul territorio nazionale, oltre ai Ministeri dell’Economia e Finanze e dell’Interno, più l’ISTAT e l’INPS, e il suo corretto svolgersi sarà senza alcun dubbio un rilevante apporto alla modernizzazione della macchina pubblica.

Questa potrà così abbandonare gli anacronistici modelli cartacei utilizzati sinora per le comunicazioni oggetto del Decreto, baluardo analogico che resisteva fino ad oggi in un mondo, quello delle Amministrazioni Pubbliche, ormai quasi completamente impegnate in procedimenti amministrativi di natura elettronica.

L’avvio progressivo delle relative procedure, dopo un iniziale periodo transitorio, è fissato a partire dal prossimo 15 luglio, quindi sessanta giorni dalla pubblicazione del Decreto nella Gazzetta Ufficiale, secondo un cronoprogramma da concordare tra Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Salute e dell’Interno, ISTAT e Regioni e Province Autonome.